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Distribution d’Energie : quels rôles pour les collectivités ? Quels enjeux pour la transition énergétique ?

30 avril 2015

L’accès à tous à l’énergie permis par le modèle centralisé
Le mode de régulation et de gouvernance de la distribution de gaz et d’électricité dans notre pays est très singulier. Si la nationalisation de 1946 n’a pas eu pour effet de priver les collectivités de leur compétence ni de leur titre de propriété sur les réseaux, elle a en revanche créé l’obligation de concéder la gestion de ces réseaux à un opérateur unique sur l’essentiel du territoire. Ce monopole de concession imposé a rendu plus facile la mise en œuvre de la péréquation tarifaire  et explique dans une large mesure l’organisation très verticale des systèmes électriques et gaziers français.
Les réseaux de chaleur se sont eux développés par vagues : quelques grandes villes dans la première moitié du 20ème siècle, puis dans les trente glorieuses avec le développement de l’urbanisation avant de connaître à nouveau un fort développement et une forte réappropriation par les collectivités ces dernières années grâce notamment à la politique de soutien de la chaleur renouvelable.

Distribution d’électricité et de gaz : état des lieux
Sous l’influence de la libéralisation du marché de l’énergie souhaitée par l’Union européenne, des évolutions en droit interne sont intervenues pour séparer les activités de production, de transport, de distribution et de fourniture. Il a été mis fin aux monopoles de production et de fourniture, mais les réseaux de transport et de distribution bénéficient toujours de droits exclusifs en faveur pour l’essentiel d’ERDF et de GRDF. Seules quelques rares collectivités (5 % du territoire)  ont conservé la gestion directe ou via leur distributeur local, du service de distribution de l’électricité et/ou du gaz. La sphère des ELD s’est même rétrécie du fait de la vente de nombreuses régies à EDF-ERDF au cours des dernières décennies. Pour le gaz, l’ouverture des concessions à des opérateurs alternatifs est un peu plus significative avec la possibilité de mettre en concurrence les opérateurs en cas de création de réseau sur le territoire des communes situées en dehors de la zone de desserte gazière historique.
Ainsi, aujourd’hui, la distribution d’électricité et de gaz bien que service public local de distribution établi dans le code général des collectivités territoriales (L2224-31) sous l’autorité des communes ou de leurs groupements laissent aux autorités organisatrices de l’énergie des marges de manœuvres et d’initiatives relativement retreintes en raison du mode de gestion imposé (la concession), du concessionnaire imposé (ERDF ou GRDF), du contrat national unique et des principales conditions financières fixées à l’échelle nationale pour la mise en œuvre du service public (la part relative à la distribution du Tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité TURPE et du Tarif d’accès des tiers aux réseaux de distribution de gaz ATRD).
 La gestion de ces infrastructures est assurée par des entités distinctes au sein des groupes énergétiques EDF et GDF-Suez : ERDF et GRDF respectivement pour les réseaux de distribution d’électricité et de gaz naturel. Bien que présentant des comptes séparés, ces entreprises restent filiales de leur maison mère historique et leur reversent ainsi des dividendes (ERDF a ainsi versé près de 2 milliards d’Euros de dividendes à sa maison mère ces 7 dernières années). Par ailleurs, les politiques de ces groupes intégrés n’incitent pas ces filiales à avoir recours à l’emprunt pour investir comme le font la plupart des autres entreprises françaises tous domaines confondus. La Commission de Régulation de l’Énergie assure l’accès transparent et non discriminatoire des infrastructures en monopole naturel à l’ensemble des utilisateurs des réseaux (fournisseurs, producteurs et consommateurs). Elle fixe également les tarifs d’utilisation des réseaux, ainsi que les tarifs réglementés de vente de l’énergie. A noter que ces derniers se réduisent aux sites de consommation résidentiels et aux petits sites professionnels à l’échéance du 31 décembre 2015.
Durant les dernières décennies, ces 3 services publics locaux de distribution d’énergie ont le plus souvent été gérés par des niveaux territoriaux hétérogènes et dispersés (communes, EPCI à fiscalité propre, syndicats intercommunaux) sans véritable coordination dans leurs stratégie de développement et même dans certains cas en concurrence directe, ce qui pose la question de l’optimisation des investissements.
 La loi NOME (Nouvelle Organisation du Marché électrique) ainsi que les dernières lois de décentralisation (MAPTAM) ont initié des regroupements et des rationalisations au sein des syndicats d’énergie ou des EPCI à fiscalité propre, mais ont aussi soulevé de nouvelles problématiques sur la gouvernance locale de la distribution et d’évolution du modèle de distribution d’énergie « à la française » .

La transition énergétique impose un changement de paradigme de la distribution d’énergie
Après un débat national sur la transition énergétique qui a clairement fait émerger la nécessité d’une plus grande appropriation des questions énergétiques à l’échelle territoriale, le projet de loi de transition énergétique est marqué par un fort mouvement de renforcement des prérogatives des collectivités territoriales en matière de maîtrise de l’énergie, de lutte contre la précarité énergétique et contre le changement climatique, de développement de la production décentralisée.
Durant la dernière décennie, certaines autorités organisatrices de la distribution d’électricité et de gaz ont développé des initiatives en matière de maîtrise de l’énergie et de développent des énergies renouvelables. Mais ces initiatives restent relativement limitées au regard du potentiel et du rôle crucial que pourrait jouer à terme la distribution locale d’énergie dans la transition énergétique. Par ailleurs, bien que prévues par les articles consacrés à la distribution d’électricité et de gaz dans le CGCT (art L 2224-31 à 34), elles se situent en dehors du contrat de concession, figé à l’échelle nationale. Dans le même temps, la distribution de chaleur qui bénéficie de marges d’initiative locale beaucoup plus importantes a très largement contribué au développement des énergies renouvelables lors de la dernière décennie.
 Les opérateurs de la distribution de gaz et d’électricité, comme les producteurs et les fournisseurs, sont par ailleurs restés à l’écart des outils économiques associés à la politique de maîtrise de la demande d’énergie (en particulier les certificats d’économies d’énergie trustés par les fournisseurs dans la réglementation actuelle). En matière de développement de la production d’énergie renouvelable, ERDF semble aujourd’hui davantage « pro-actif » sur le sujet mais continue de faire valoir l’importance des coûts de raccordement et de renforcement du réseau de distribution. GRDF pour sa part, après une décennie de relative frilosité, s’est fortement impliqué dans le développent du biométhane.
Le projet de loi de transition énergétique apporte, d’évidence, un certain nombre d’évolutions intéressantes en matière de distribution d’électricité et de gaz, mais ne fait pas véritablement évoluer le modèle de distribution à la française. Si les collectivités (et AMORCE) sont profondément attachées au principe de solidarité territoriale et d’équité entre les consommateurs, il serait sans doute temps de discuter en profondeur des conditions de compatibilité entre les nouveaux enjeux de la transition énergétique et le modèle de péréquation à la française avec son montage juridique unique (la concession), le concessionnaire unique, le contrat unique et le tarif d’utilisation des réseaux unique et des dispositifs satellites pour seules marges de manœuvre des autorités organisatrices de la distribution d’énergie.., car dans sa forme actuelle leur coexistence efficace n’est pas flagrante.

Des marges de manœuvre trop étroites pour des collectivités en transition énergétique
Si la situation de monopole “naturel” semble légitimer l’octroi de droits exclusifs aux opérateurs de la distribution, il en résulte toutefois un rapport de force déséquilibré dans les relations entre des autorités délégantes et les gestionnaires uniques des réseaux électrique et gazier, bénéficiant du soutien inconditionnel d’un État actionnaire sans doute plus soucieux des retombées de dividendes d’EDF dont une grande partie provient d’ERDF que de l’intérêt des collectivités.
En tout état de cause, AMORCE soulève la nécessité de donner davantage de pouvoir aux collectivités afin qu’elles exercent dans les meilleures conditions leur rôle d’autorité organisatrice de la distribution d’énergie. Il n’est plus possible, au regard des enjeux énergétiques actuels, qu’elles subissent encore leur concession de distribution d’énergie au lieu d’en être les véritables maîtres d’ouvrage. Cette affirmation forte ne préjuge pas cependant de la dimension optimale de la maille territoriale qui doit permettre d’exercer cette compétence d’AODE. Cette réflexion sur l’échelon le plus opportun d’organisation territoriale de la compétence doit résulter du libre choix des territoires tout en encourageant la coopération intercommunale fondée sur la solidarité territoriale, et l’atteinte d’une masse critique.
Alors qu’une  majorité de contrats de concession ont été signés dans les années 1990 avec des durées moyennes de 20 à 30 ans, de nombreux contrats vont être renouvelés sur la décennie à venir. Les AODE doivent ainsi préparer ce renouvellement et les différents représentants des collectivités locales doivent préparer des évolutions aux modèles de contrats compatibles avec les enjeux de la transition énergétique.
AMORCE a ainsi mis en place un groupe d’échanges avec les collectivités AOD adhérentes d’AMORCE et développe, de manière constructive, depuis plusieurs mois des discussions avec les gestionnaires de réseaux sur ses thématiques de prédilection (EnR, MDE, précarité énergétique, PCAET, accès aux données…).
Sur les réseaux de chaleur, les collectivités conservent un panel de possibilités plus large afin de créer et étendre leurs réseaux mais aussi pour faire évoluer le mix énergétique vers des sources locales moins carbonées. Il reste néanmoins à poursuivre la réappropriation politique de ces outils symboliques de la transition énergétique utilisant de plus en plus les ressources énergétiques locales pour alimenter un réseau de proximité dont les collectivités décident librement de la stratégie de développement en s’appuyant davantage sur la concertation avec les usagers et les abonnés.

La distribution : un enjeu économique pour les collectivités
Alors que la mise en œuvre des politiques énergétique locales nécessite des investissements de la part des collectivités (investissements qui ne doivent pas être tous considérés comme une charge car de nombreuses opérations sont rentables), la distribution d’énergie constitue l’essentiel des revenus liés à l’énergie, avec plus de 2 milliards d’Euros par an pour les collectivités, ce qui représente un enjeu considérable pour les collectivités à l’heure des restriction budgétaire. La seule TCFE (taxe sur la consommation finale de l’électricité) génère près d’un milliard d’Euros pour les Communes et leurs groupements et près de 500 millions d’Euros pour les Départements. Les redevances de concessions constituent également des retombées significatives pour les collectivités qui exercent la compétence d’Autorité Organisatrice de la Distribution d’Energie (AODE) et qui doivent assurer le contrôle de ce service public qu’elles ont délégué auprès des gestionnaires de réseaux. Les récents débats se focalisaient sur le type de collectivité qui perçoit ces retombées (la TCFE en particulier).
Pour sortir de cette situation de tension bien compréhensible, AMORCE a proposé au Secrétaire d’Etat au Budget, rencontré récemment, une réflexion sur l’émergence d’une fiscalité énergétique territoriale sur toutes les énergies, et non seulement focalisé sur l’électricité (sujet de toutes les convoitises) et sur des clés de répartition assurant à la fois la contribution de cette fiscalité énergétique locale à l’abondement des budgets généraux mais aussi sur une affectation mieux assumée aux politiques énergétiques qu’il s’agisse de distribution, de maîtrise de l’énergie, de lutte contre la précarité énergétique et contre le changement climatique ou de développement des énergies renouvelables. Pour s’en convaincre, il faut savoir que la fiscalité sur les énergies fossiles (pétrole, gaz, charbon) rapporte plus de 20 milliards d’euros à l’Etat…et pas le moindre euro aux collectivités territoriales pour la transition énergétique (à l’exception du financement du transport en région) …

Une coordination territoriale des réseaux d’énergie nécessaire pour optimiser les investissements et mettre en place la transition énergétique
La coordination des réseaux revêt une importance stratégique renouvelée à un moment où l’ampleur des enjeux de rénovation thermique annonce des bouleversements forts dans l’adéquation entre les nouvelles caractéristiques des bâtiments et leur approvisionnement en énergie. Les autorités organisatrices se heurtent généralement à un manque de connaissance des caractéristiques des réseaux de distribution dont elles sont propriétaires ainsi que des données de consommation sur leur territoire. Or, une connaissance fine de l’ensemble de ces données permet d’identifier des synergies entre les réseaux (électrique, gaz et chaleur), d’être en capacité d’influer sur les choix d’approvisionnement en énergie sur un territoire et de renforcer l’efficience des infrastructures. L’autre difficulté tient au fait que les 3 réseaux de distribution sont rarement  sous l’autorité de la même collectivité. Une vision globale des réseaux, adossée au Plan local d’urbanisme (voir au SCOT) et au Plan Climat Air Energie Territorial peut aussi permettre de favoriser la coordination des investissements, la coexistence complémentaire plutôt que concurrentielle des 3 énergies de réseaux.

Quelques avancées sont en train d’être obtenues dans le cadre du projet de loi relatif à la transition énergétique, mais ces dispositions n’apparaissent pas encore suffisantes pour les collectivités locales.

▶ Actualité extraite de la lettre aux adhérents d'avril 2015